【热点】金融稳定与个人破产 | 世界银行个人破产法调研报告
本文作者：黄亚楠，中国政法大学民商经济法学院研究；
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金融稳定与个人破产|世界银行个人破产法调研报告
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推动个人破产立法需要正视四个事实：1.经世界银行调研，中国征信体系已经比较完善；2.在全球营商环境报告中，中国执行合同这一指标在全球排名第五；3.中国已有住房、汽车的登记制度，信用卡、贷款等消费都有记录，个人财产登记制度趋于完善；4.债务豁免制度不一定要通过司法程序解决。
——世界银行集团国际金融公司赖金昌在“个人破产立法与营商环境”国际学术研讨会上的发言
一、背景：个人破产与经济发展之间的联系
金融稳定与个人负债之间的联系已经变得越来越强。对于发达国家和发展中国家来说，个人破产问题都是包容性经济发展和共同繁荣议程的首要议题。2008年的全球金融危机呈现出一幅图景:在许多受危机影响最严重的国家，危机起源于金融部门，随后波及企业和个人。金融危机还首次表明了个人负债与系统性危机之间的联系:美国市场次级贷款业务中金融危机的起源清楚地表明，向企业和个人无限扩张的信贷与宏观经济金融稳定之间存在联系。
对全球金融危机的分析得出结论，自然人的债务和缺乏适当的机制来处理债务可能会产生严重的社会和经济影响。关于个人破产法的重要性还有进一步的考虑。资不抵债是一种现象，只有在信用广泛存在的社会才会发生。没有信贷，就没有破产，也就不需要破产制度。信贷是取得住房、发展专业和经济活动、教育和满足消费需要的基础。获得信贷和创业技能是经济发展的动力。现代经济以信用为基础，产生了许多积极的发展效果;但是，一个以信贷为基础的经济意味着个人将承受相当大的债务水平，这将导致更高的个人资不抵债率。从本质上讲，消费者破产的增加是消费信贷增长的副产品。
经济增长和减贫战略往往以扩大现有信贷为基础，特别是对中小型企业和家庭。获得融资的重要性的增加和金融中介的发展使得破产制度的建立具有了必要性。获得更多的信贷带来更多的经济机会，同时也使个人有更多的可能产生债务和拖欠付款。
二、有效的个人破产制度的好处
世界银行的报告通过审查设计良好的个人破产处理制度所产生的效益，提高了人们对个人破产制度重要性的认识。个人破产制度与商业破产制度相比，有很大的不同。在商业破产制度中，信贷保护是最重要的问题。个人破产制度是平衡解决个人债务问题的办法，不仅考虑到债权人的利益，而且更重要的是考虑到债务人的利益和整个社会的利益。
健全的金融业得益于有效的个人破产制度。一个运作良好的个人破产制度鼓励对账户进行适当的估价，因为它迫使债权人特别是金融机构承认其债权的损失并采取补救行动。个人破产制度可以减少浪费的收集成本和努力，也可以减少大甩卖式销售造成的价值损失，特别是在系统性危机中。个人破产制度的存在鼓励了负责任的借贷。更重要的是，一个处理自然人破产的有效制度直接使债务人及其家庭受益，使他们有动力继续生产并解决其债务问题。这些福利从许多方面对整个社会都有好处:通过减少疾病、犯罪和失业的社会成本，通过增加应纳税所得额的生产，通过最大限度地扩大经济活动和鼓励创业精神，通过增强金融体系和经济的稳定性和可预测性。
因此，有效的个人破产制度既能避免浪费，又能提高生产力，并有助于一个更健康和更稳定的经济。这些好处值得决策者仔细考虑，也是制定适当的制度来处理自然人破产的重要性的理由。世界银行的报告审议了实现个人破产制度目标的障碍，包括欺诈、耻辱和道德风险，这些因素起到了不同强度的作用。
三、自然人破产制度的核心法律属性
世界银行的报告描述了个人破产制度的主要内容，但并未推荐任何自然人破产的理想制度。报告承认，个人破产制度的设计需要比企业破产制度更显著地考虑到一个国家的社会、经济和文化的特殊特征，明确抛弃了一刀切的方法。另一个重要的概念是，个人破产法并不存在于真空中:必须考虑与一般破产制度的联系以及与消费者和商业信贷的管制的联系。世界银行的报告集中讨论与个人破产制度密切相关的法律问题。有许多问题，例如对规避行为的管制或对破产专业人员的管制，一般破产制度所提供的解决办法实际上不需要额外考虑。该报告集中讨论在处理自然人破产的制度中可能需要特别处理的方面:该制度的一般设计，正式破产制度与其他非正式解决办法的关系，法院、机构和中介机构的作用，进入破产程序的条件以及破产程序和债务人解除债务的解决办法等。
四、一般制度设计:程序选择和与非正式谈判的关系
设计个人破产制度有许多选择，但无论如何，正式的破产制度可以作为非正式谈判的背景，因为债权人和债务人“在破产法的阴影下讨价还价”。破产制度规定通过非正式谈判解决破产的可能性很重要，可以节省成本、费用以及行政和司法资源。谈判解决方案有一些重要的优势：除了降低成本外，最引人注目的是避免羞辱，并减少对债务人在信用信息系统中得分的不利影响。 非正式谈判往往会给债权人带来更好的结果，并且可以提供更大的灵活性以满足债务人和债权人的需要，同时还考虑到金融机构通常更喜欢重新谈判贷款而非诉诸正式执法或破产程序。
但是，自愿谈判也存在障碍。可能会有债权人拒绝通过谈判解决债务人破产问题，也会有其他债权人不积极参与谈判，对通过谈判解决债务人破产漠不关心。与商业破产中的债权人漠不关心一样，法律可以通过对这些债权人强加协议的约束力来提供处理抵押和不活跃债权人的机制。破产的非正式替代方案取得成功的少数经验表明，若干要素在促进谈判方面发挥了有益的作用，例如成本极低或无成本的对谈判进行专业协助、达成停滞协议而非直接威胁执行索赔。
五、制度框架
个人破产制度的一个重要组成部分是运作良好的制度框架。理想情况下，制度框架通过尽量减少破产债务人待遇方面的错误，并通过及时解决案件，降低系统的总体成本，产生各方都可预测的结果。设计个人破产制度的体制结构必须考虑到现有制度的背景以及各国专业中介机构的可用性。个人破产制度的一个特点是案件数量众多，大量个别破产案件以及其中许多案件的相对同质性允许标准化的待遇制度，并且个人破产的法律争议往往不如公司或企业破产所引起的复杂，因此需要重新考虑解决这些争议所需的费用和资源。
采用何种制度框架取决于各国自己的能力，在一些体制框架中，行政机构负责破产程序；其他体制框架则采用混合公共私营制度，其中公共破产程序与私人重组替代方案共存；还有一些体制框架是以法院为核心的。虽然大多数国家都有以法院为基础的制度，但一些国家采取了行政手段，法院只在有争议的案件中发挥作用。中介机构在大多数国家的制度中都非常重要。在一些国家，公共机构在自然人破产中发挥着重要作用。这种公私混合模式的主要参与者是破产从业者，他们在公共监管机构的监督下在个人破产过程中履行若干职能。
六、获得正式破产制度的途径
实施个人破产制度的主要挑战是为诚实和不幸的债务人创造足够的激励措施，使他们能够不把破产当做一种耻辱或者囿于程序本身的成本，能够去使用这一制度。世界银行的报告列出了用于为个人破产程序提供资金的主要方法，这些方法包括国家资助；高价值破产财产给予低价值的破产补贴；国家对参与该过程的专业人员的补贴以及无法支付法院费用时的勾销；对债权人征税，例如对不良债务征税以资助个人无力支付的案件。
关于进入个人破产程序的标准问题，世界银行的报告强调标准应该是透明和确定的，并应防止债权人或债务人不当使用。在这个问题上有不同的解决路径。一方面，开放进入途径是一种方法，任何符合破产条件的个人都可以进入破产程序，从而最终解除债务。另一方面，许多制度中包括额外的要求，其目的是解决道德风险和债务人欺诈问题，使用高门槛的风险在于可能导致大量个人被赶出正规经济，对自己、债权人和社会产生负面影响。通过实施制裁或否定从破产程序中获取的部分或全部利益，可以在程序内解决滥用程序或其他可疑行为的问题。
七、通过清算还是付款计划清偿
个人破产法包含传统商业破产法的许多特征：它是债权人参与保护其利益的集体过程，该过程的主要目标之一是对债权的满足。关于向债权人付款，个人破产法同商业破产一样，有两种基本的方式：债权人可以通过清算债务人的资产获得付款，或者他们可以通过由债务人未来收入资助的计划获得付款。
付款是个人破产法中最激烈的冲突之一。 如果个人破产的目的是保护个人，允许债务人恢复生产生活，那么清算不能包括债务人的所有资产，未来收入计划也不能涵盖债务人的所有未来收入。在大多数法律制度中，允许自然人保留一些基本资产。因此，豁免是个人破产制度和一般债务执行制度的一个相关方面。通常，豁免的资产是汽车、家居用品、开始工作后的工资、退休计划和专业设备。对豁免不同的处理方法可能会对债务人产生激励和抑制作用，尽管这些激励措施和对实际债务人行为的抑制措施的影响往往被夸大了。在某些法律制度中，家庭住房属于豁免财产。这种豁免可以被债务人用于对抗无担保债权人，却不影响抵押债权人强制执行其担保的权利。由于抵押贷款丧失抵押品赎回权而导致的住房损失所引起的社会问题可能需要采取特别措施，特别是在系统性危机的背景下。
豁免显然与重新开始的概念有关：当债务人退出破产、偿还债务并重新开始时，应该拥有足够的财产来满足基本需求。在一些没有规定破产免责的制度中，豁免为债务人提供了唯一的救济。经验表明，豁免足以为债务人提供恢复正常，富有成效的生活的机会。由于自然人债务人的可用资产往往价值不高甚至无价值，个人破产制度越来越多地将债务人的未来收入纳入付款计划。在某些情况下，付款计划是传统清算的替代方案，但在其他情况下，债务人最有价值的资产被清算，付款计划仅仅是程序的后续补充阶段。
基于未来收入换取债务的付款计划的要求已经产生了“赢得新生”的概念，而不是一个简单的重新开始。然而，在自然人破产时纳入其未来收入也导致了一些其他问题。在设计个人破产制度时需要考虑的问题，最重要的或许是支付计划的持续时间。虽然从纯粹的逻辑角度来看，较长的支付计划应该会产生对债权人的更高支付，但经验表明，延长多年的支付计划会对债务人产生抑制作用，也并不会促进还款率的显著提高。
缺少有价值资产且无法产生可观的可支配收入的债务人被称为NINA（无收入，无资产）。这些债务人可能无法使用正式的破产制度，如果他们获准进入，他们可能无法遵守付款计划的要求。在这些情况下，如果这些人无法获得救济，则可能无法实现破产制度的主要目标。这一观察结果说明了支付计划危机的更广泛问题。付款计划主要不是作为从债务人手中获得清偿的工具，而是作为一种防止道德风险和破产制度滥用的机制，同时也灌输了支付责任和金融纪律的概念。
八、破产免责制度
破产免责是现代制度中控制自然人破产最显著的特征之一。自然人破产制度的主要目的之一是重新建立债务人的经济能力，换句话说就是经济复兴，而债务人可以恢复社会生产活动的最有效方式是破产免责，这也是使用个人破产制度的最有效的激励措施。世界银行的报告分析了恢复政策中的三个主要因素，债务的解除是最重要的因素，另外两个因素与债务处理有关：债务人在进入破产程序后不应受到歧视（不歧视原则）；债务人应当避免将来过度负债，这需要根据个案情况采取措施，以改变债务人对信贷使用的态度。在某些个人破产制度中，债务人在经过一段时间后才能再次进入破产程序。
债务免除通过消除未偿还债务为债务人提供了一个新的开端。然而，这一概念违背了传统的义务概念，许多法律制度都否认直接解除。大多数制度试图帮助 “诚实但不幸”的债务人而不是那些有鲁莽或欺诈行为的债务人，但这些区别并不总是容易划分。债务人的善意对于正当化债务免除给债权人造成损失是很重要的条件。此外，债务人需要通过将其非豁免资产交给债权人、在特定时间内遵守付款计划来“赢得”债务豁免。债务豁免要想真正发挥效果，就应涵盖尽可能多的债务。由于社会或经济方面的考虑，某些债务可以被排除在债务免除的范围之外，例如对儿童和配偶的抚育和扶养费用、罚款、税收等。
九、结论
一般来讲，破产是信贷的必然结果。随着经济的增长和信贷的普及，对有效的个人破产法的需求将变得更加明显。建立有效的破产制度、为自然人负债的复杂和敏感问题提供解决办法并帮助债务人恢复生产生活，这需要对法律技术有深入了解、对法律技术的实施有着丰富的经验。世界银行的报告浓缩了该领域的知识和经验，对研究人员和决策者来说是一个非常有用的工具。
世界银行的报告不是规定性的，它并不是一个适用于所有国家的解决方案。相反，报告的目的是提供一份在设计个人破产制度时需要考虑的问题的全面清单，以及对法律制度构成中可用的不同政策选择的正面和负面影响的分析。在这方面，该报告代表了一种与国际标准非常不 同的方法，承认文化、法律和社会差异的影响。
从罗马法对债务人的极端处理其中包括杀害和肢解债务人到现在，破产法经历了漫长的演变，显示出对债务人更加人性化待遇的明显趋势。现代破产制度下，债务人有机会重新开始生产活动并得到社会和教育计划的帮助。个人破产制度已成为促进现代社会公平和包容的重要因素。
【参考文献】
Garrido, José M. "The Role of Personal Insolvency Law in Economic Development: An introduction to the World Bank Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons."2013. 111-126.
World Bank. "Report on theTreatment of the Insolvency of Natural Persons." (2012): 99.
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